Il complesso rapporto tra intelligence e politica

26 agosto 2013

fixing-factsÈ opinione comune tra gli studiosi del settore che nella vasta letteratura internazionale sull’intelligence relativamente poca attenzione venga dedicata allo studio del complesso rapporto tra policymakers e agenzie di intelligence.

Molte ricerche vengono effettuate, infatti, sul funzionamento di tali organizzazioni pubbliche e sui loro fallimenti, mentre solo un numero limitato di esse prende in esame il ruolo che le informazioni e le analisi dell’intelligence hanno nel processo decisionale di vertice.

Tra i ricercatori che hanno maggiormente approfondito tali delicati aspetti è Joshua Rovner. Docente di strategia del Naval War College statunitense e della School of International and Public Affairs della Columbia University, Rovner è specializzato in studi di intelligence, deterrenza e armamenti nucleari.

Nel 2012 il suo libro Fixing the Facts: National Security and the Politics of Intelligence ha ricevuto il prestigioso International Studies Association Best Book Award for security studies, un premio che viene assegnato annualmente dall’Associazione di Studi Internazionali al miglior testo accademico nel campo degli studi sulla sicurezza.

Nel saggio è esaminata l’interazione tra decisore politico e strutture di intelligence valutandone la naturale complessità e identificando elementi fisiologici e deviazioni patologiche.

Il rapporto ideale tra intelligence e decisore

Secondo Rovner una relazione ideale tra agenzie di intelligence e policymakers si basa su due elementi chiave. Il primo è costituito dalla possibilità, da parte dell’intelligence, di svolgere le proprie attività istituzionali senza subire alcuna pressione politica, producendo, nel rispetto della propria integrità intellettuale, analisi oggettive. Il secondo elemento è costituito dalla rilevanza delle analisi. Occorre, infatti, che l’intelligence sia sintonizzata sulle reali esigenze informative del decisore e sia in grado di produrre analisi tempestive e utili in grado di supportare il processo decisionale. In tal senso, il decisore deve poter essere libero di criticare e stimolare l’intelligence senza temere di essere accusato di volerne limitare l’indipendenza.

Obiettività analitica e rilevanza costituiscono, quindi, secondo il docente statunitense, i due pilastri di un sano e proficuo rapporto tra agenzie di intelligence e decisore politico, i due elementi di una relazione ideale. Nella realtà, però, tale rapporto non è fluido e non è privo di problematiche. Esso è invece caratterizzato da una frizione che, entro certi margini, è fisiologica – e, anzi, salutare  – in quanto affonda le sue radici nella differente natura delle due parti.

Scrive Rovner: “Policymakers tend to be self-confident and action-oriented. They come into office with strongly held worldviews and the belief that certain truths exist about international politics. They also believe that intelligence agencies can (and should) provide firm and unequivocal predictions about future events.

Intelligence analysts, on the other hand, are less confident about their ability to divine certain truths from an inherently ambiguous international environment. Because they see uncertainty and change as normal, they are usually unwilling to offer specific predictions about the future. Instead of offering unequivocal forecasts, they attempt to identify the factors that will make events more or less likely. And because intelligence analysis is somewhat akin to academic social science, analysts are comfortable speaking in abstract and theoretical terms that are unfamiliar to their policy bosses […]. As long as the intelligence tribe and the policy tribe speak different languages, they will find it difficult to interact”.

Un’interazione complessa che avviene con continuità, sia formalmente che informalmente, con tensioni e frizioni inevitabili, ma che in alcuni casi può diventare disfunzionale e dar luogo a quelle che Rovner definisce come vere e proprie patologie.

Le patologie del rapporto tra intelligence e decisore

Il docente statunitense identifica tre tipi di patologie che possono alterare il corretto rapporto tra agenzie di intelligence e vertice politico: trascuratezza, eccessiva armonia e politicizzazione.

La prima patologia si verifica quando il decisore ignora deliberatamente le informazioni e le analisi provenienti dai Servizi segreti oppure seleziona tra queste solo quelle che confermano e supportano le proprie posizioni ignorando, contestualmente, quelle che contrastano con le proprie idee o con i propri obiettivi politici. Storicamente gli esempi abbondano e il caso più famoso di “trascuratezza” delle analisi di intelligence da parte del decisore è senza dubbio quello connesso all’Operazione Barbarossa, il nome in codice dell’invasione tedesca dell’Unione Sovietica durante la II Guerra Mondiale. Nel 1941, infatti, considerandole inaffidabili, Stalin ignorò volutamente le informazioni dell’intelligence che lo allertavano riguardo a un’imminente invasione tedesca del territorio sovietico.

Sono diversi i motivi per cui il decision-maker può ignorare e trascurare gli input che arrivano dall’intelligence nazionale. Il decisore le può considerare scadenti oppure può avere maggiore fiducia nelle proprie fonti personali o nelle proprie capacità analitiche. Ma in definitiva, a parere di Rovner, il decisore tende a ignorare quelle analisi e quelle informazioni che sono “psicologicamente sconcertanti” in quanto in contrasto con la propria visione consolidata della realtà. Anziché incorporare tali informazioni nel processo decisionale, quindi, il decision-maker le elimina e/o le espunge.

Tale patologia, peraltro, può essere favorita anche dal tipo di organizzazione delle moderne comunità di intelligence le quali, in alcuni casi, favoriscono la ridondanza e la diversità analitica rendendo più facile al decision-maker la ricerca selettiva delle informazioni più in linea con le proprie idee by-passando, invece, quelle che sono in contrasto.

La seconda patologia identificata da Rovner è l’eccessiva armonia ed è opposta alla precedente. In questo caso la naturale e fisiologica tensione tra funzionari dell’intelligence e decisore politico è del tutto scomparsa e le due parti sono appiattite l’una sulle posizioni dell’altra. Ciò può avvenire o perché l’intelligence non vuole contraddire il decisore o perché questo accetta acriticamente le analisi prodotte dai Servizi segreti.

Nel 1973 Siria ed Egitto attaccarono a sorpresa Israele la cui dirigenza politica, avendo grande fiducia nell’intelligence militare, ne aveva accettate acriticamente le informazioni provenienti da una fonte di alto livello all’interno dell’establishment egiziano. Secondo il cosiddetto “Concetto”, condiviso sia dal decisore che dall’intelligence israeliana: a) gli egiziani non avrebbero mai iniziato un conflitto contro Israele se privo di adeguate capacità di attacco aereo in profondità; b) la Siria non avrebbe attaccato Israele se non assieme all’Egitto. Il “Concetto” influì sulla corretta valutazione del rischio e spinse a sottostimare ripetutamente le indicazioni di un imminente attacco. L’eccessiva armonia tra policy-makers e Servizi segreti fu, quindi, alla base di un grave fallimento dell’intelligence e aprì la strada a un pericoloso attacco a sorpresa.

It is counterintuitive”, scrive Rovner, “to think about harmony as some kind of pathology, but the effects of shared tunnel vision are disastrous. Intelligence-policy relations require a certain amount of tension to be effective. If intelligence officials are enamored of policymakers, they will be less willing to offer candid judgments that go against policy beliefs. If policymakers accept intelligence reports uncritically, their decisions may rest on shoddy logic and misperceptions.”

La politicizzazione

La terza patologia, nonché la più pericolosa a parere del docente americano, è la politicizzazione che viene definita come la manipolazione dell’intelligence allo scopo di conformarla alle preferenze del decisore. Questa patologia, in buona sostanza, altera il normale processo decisionale nell’ambito del quale l’informazione oggettiva viene adoperata per calibrare mezzi e fini. In caso di politicizzazione, invece, l’informazione, manipolata, viene utilizzata come supporto ex post per una decisione già presa.

Rovner individua otto tipi di politicizzazione, tre dei quali considerati i principali. Nel primo tipo si ha una manipolazione diretta che può avvenire secondo due modalità. Il decisore esercita pressioni sui funzionari dell’intelligence affinché producano analisi che siano in linea con i propri interessi oppure nomina nelle posizioni chiave dell’organigramma dei Servizi funzionari compiacenti (manipulation by appointment) in modo tale che siano essi a manipolarne il processo. L’analisi storica, peraltro, sembra indicare che è quest’ultimo il caso più diffuso di manipolazione diretta.

Nel secondo tipo si ha, invece, una manipolazione indiretta e quindi più subdola. In questo caso la politicizzazione viene realizzata tramite taciti segnali (accompagnati, generalmente, da promesse di ricompense o di punizioni) che il decisore trasmette alle agenzie di intelligence affinché queste, aderendo alle sue esigenze, dicano proprio ciò che egli vuole sentirsi dire. Tale tipo di manipolazione, occulta e ambigua, è spesso, proprio per queste sue caratteristiche, di difficile individuazione.

A esempio, afferma Rovner, non sempre è facile distinguere un caso di manipolazione indiretta da un caso di “trascuratezza”. Il decisore, infatti, può, tra più analisi o informazioni prodotte dall’intelligence nazionale, selezionare solo quelle a lui più utili ignorando le altre. Tale uso selettivo delle informazioni può essere scelto dal decisore per veicolare ai Servizi un preciso ma indiretto messaggio facendo loro capire quale tipo di supporto intende ottenere da quel momento in poi. In tal caso si può parlare di manipolazione indiretta. Oppure l’uso selettivo è funzionale solo ed esclusivamente a ottenere un supporto momentaneo, senza che si voglia esercitare alcuna pressione sugli apparati di intelligence per influire sulle loro successive attività. In tal caso è più corretto parlare di “trascuratezza”.

Il terzo tipo di politicizzazione si ha quando sono i Servizi a produrre stime e analisi con il preciso scopo di danneggiare determinate scelte politiche. È l’intelligence, in questo caso, che sovverte il processo decisionale e ciò può avvenire sia nel segreto dell’interazione tra agenzie di intelligence e vertice politico sia pubblicamente a mezzo stampa, attraverso un’apparente fuga di notizie, di determinate analisi e informazioni al solo fine di sabotare specifiche decisioni politiche.

Nell’ambito di un rapporto conflittuale tra decisore e intelligence può anche capitare che il decisore fraintenda l’attività dei propri Servizi segreti interpretando analisi e informazioni a esso contrarie come illegittimi tentativi di “influenza” e “manipolazione”, motivati, magari, da collusione con rivali politici. Ciò dà luogo, il più delle volte, a un grave corto-circuito nella relazione tra decision-makers e Servizi segreti che, come conseguenza, spinge il decisore o a non tenere più in alcuna considerazione le analisi dell’intelligence o motiva un uso selettivo delle informazioni oppure provoca episodi di manipolazione, diretta o indiretta.

Le cause della politicizzazione: un’ipotesi teorica

Come evidenziato precedentemente, la letteratura specialistica nel campo degli studi di intelligence è lacunosa sul tema, di fondamentale importanza, del rapporto tra decisore e intelligence. Manca, a esempio, una formulazione teorica frutto di un approccio scientifico.

Joshua Rovner, in Fixing the Facts, adotta invece tale approccio e disegna un modello di politicizzazione dell’intelligence, un’ipotesi teorica che viene testata su sei case studies tratti dalla storia dei Servizi segreti inglesi e statunitensi degli ultimi 40 anni.

Secondo l’analisi di Rovner le cause della politicizzazione sono sostanzialmente di natura politica interna. È nella natura delle cose, infatti, che i leader politici mirino a difendere le proprie posizioni di potere e a guadagnare consenso per le proprie scelte politiche. Per raggiungere tali obiettivi, qualora se ne presenti la necessità, il decisore può ritenere necessario esercitare pressioni (manipolazione diretta o indiretta) sui Servizi segreti se ritiene che le analisi e le informazioni dell’intelligence gli arrechino un danno.

In particolare, il modello di Rovner si basa su due variabili indipendenti: l’esistenza di un pubblico commitment nei confronti di un determinato obiettivo politico e l’emergere di un soggetto politico (critical constituency) capace di un’efficiente opposizione alle politiche del decisore.

Un leader politico che ha dichiarato pubblicamente le proprie intenzioni si espone al rischio di essere pesantemente danneggiato dall’eventuale insuccesso. Un rischio ancora più elevato qualora il commitment – particolarmente su questioni controverse – abbia fatto emergere una forte opposizione.

L’esistenza di queste due variabili costituisce per Rovner un potente incentivo verso la politicizzazione dell’intelligence. Il decisore, infatti, da un lato può trovare difficile tollerare il dissenso eventualmente espresso dai Servizi segreti, dall’altro può considerare utile disporre di analisi di intelligence favorevoli alle proprie posizioni. Magari anche rendendole pubbliche.

Le conseguenze della politicizzazione

Una relazione disfunzionale tra agenzie di intelligence e decision-makers, caratterizzata dalla presenza di patologie, può costituire un grave danno per la sicurezza di una nazione in quanto ne altera il corretto processo decisionale. Tali danni possono perdurare anche per molto tempo dopo che si è scoperta la patologia, soprattutto in caso di manipolazione.

Gli esempi storici esaminati nel testo, infatti, indicano con chiarezza che la politicizzazione può compromettere per lungo tempo i  rapporti tra intelligence e decisore. Ciò può avvenire in vari modi. Da un lato, i funzionari dei Servizi, temendo di poter essere di nuovo oggetto di indebite pressioni, tendono a isolarsi dal decisore rendendo di fatto inutile il loro ruolo nel processo decisionale. Dall’altro è il decisore che, temendo di poter accusato di voler manipolare, riduce al mimino o annulla del tutto i contatti con i propri Servizi segreti. Ciò avviene spesso in un clima di grande sfiducia e ostilità da entrambe le parti che trasmettendosi anche ai quadri medio-bassi delle agenzie ne può pregiudicare per lungo tempo l’efficienza.

Non esiste una soluzione definitiva al problema della politicizzazione, scrive Rovner nelle conclusioni, così come non esiste una formula magica per risolvere le disfunzioni inerenti al complesso rapporto tra intelligence e decisore: “Despite the vogue for intelligence reform, procedural and organizational changes cannot solve the problem of politicization. The incentive to manipulate estimates will exist as long as leaders have incentives to use intelligence as policy oversell, and the trend toward transparency means that intelligence will continue to play a role in the public debate over strategy and foreign policy.

Esiste, però, la possibilità di limitare gli incentivi alla manipolazione limitando, pur non escludendo del tutto, i casi di politicizzazione: “Intelligence-policy relations will benefit if policymakers and intelligence officials reestablish the norm of secrecy regarding estimates. While a great deal of intelligence material is needlessly classified, there is good reason to avoid publicizing estimates. The expectation that intelligence will be declassified creates incentives for policymakers to manipulate future assessments. On the other hand, if intelligence agencies do not have to release their work, then leaders will have less reason to pressure them to reach certain conclusions.

Tag:

Categoria: Letture

Su