Sentenza n. 487/2000

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

1. – Con il primo dei due ricorsi in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del pubblico ministero, in persona del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, in relazione alla richiesta, dal medesimo presentata in data 3 maggio 1999 al Giudice per le indagini preliminari presso lo stesso Tribunale, di “non doversi procedere” nei confronti di funzionari del SISDE e di funzionari di Polizia che con essi avevano collaborato, per la esistenza di un segreto di Stato ritualmente opposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri ex art. 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801 e “confermato dalla Corte Costituzionale con la sent. n. 110 del 1998 e la sent. n. 410 del 1998“.

Il ricorrente lamenta la lesione della propria sfera di attribuzioni, come determinata dagli artt. 1, 5, 52, 87, 94, 95, 102 e 126 della Costituzione, e dagli artt. 12 e 16 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, nonché dagli artt. 202, 256 e 362 del codice di procedura penale, anche in riferimento alla sent. n. 110 del 1998 e alla sent. n. 410 del 1998 di questa Corte, e chiede che venga dichiarata la non spettanza al pubblico ministero, in persona del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, del potere di presentare al Giudice per le indagini preliminari presso lo stesso Tribunale la menzionata richiesta di archiviazione in data 3 maggio 1999, corredandola della documentazione “segretata” e premettendo alla stessa richiesta una motivazione contraddittoria e atta a provocare, da parte del giudice, il provvedimento di fissazione dell’udienza in Camera di Consiglio, ex art. 409, comma 2, cod. proc. pen., prodromico rispetto all’eventuale adozione di ulteriori provvedimenti (in particolare: invito al P.M., ex art. 409, comma 4, cod. proc. pen., a compiere ulteriori indagini; “imputazione coatta” ex art. 409, comma 5, cod. proc. pen.) suscettibili di provocare una ulteriore divulgazione dei documenti coperti da segreto.

Il ricorrente chiede altresì l’annullamento della richiesta in data 3 maggio 1999 del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, “con l’ordine di restituzione dei documenti coperti da segreto di Stato ai loro legittimi detentori”.

2. – Con il secondo dei due ricorsi in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Bologna in relazione al decreto, emesso ai sensi dell’art. 409, secondo comma, cod. proc. pen. in data 31 maggio 1999, con il quale è stata fissata al 14 luglio 1999 l’udienza in Camera di Consiglio, a seguito della richiesta del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna di non doversi procedere nei confronti di funzionari del SISDE e di Polizia, per essere le fonti di prova incise da segreto di Stato ritualmente opposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801.

Il ricorrente lamenta la lesione della propria sfera di attribuzioni, come determinata dagli artt. 1, 5, 52, 87, 94, 95, 102 e 126 della Costituzione e dagli artt. 12 e 16 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, nonché dagli artt. 202, 256 e 362 del codice di procedura penale, anche in riferimento alla sent. n. 110 del 1998 e alla sent. n. 410 del 1998 di questa Corte, e chiede che venga dichiarata la non spettanza al giudice per le indagini preliminari resistente nel presente conflitto – a fronte della richiesta di archiviazione del pubblico ministero in data 3 maggio 1999, corredata dei documenti coperti da segreto di Stato – del potere di prendere cognizione degli stessi e, su tale base, fissare, ai sensi dell’art. 409, secondo comma, cod. proc. pen., con il decreto in data 31 maggio 1999, l’udienza in Camera di Consiglio il 14 luglio 1999, offrendo tali documenti alla pubblicità dell’udienza ed in particolare alla conoscenza della persona offesa, e ponendo le premesse per ulteriori attività giurisdizionali – l’ordinanza con la quale si indica la necessità di ulteriori indagini, o l’ordinanza con la quale si dispone che il pubblico ministero formuli l’imputazione – che devono ritenersi precluse dal segreto di Stato opposto.

Il ricorrente chiede altresì che questa Corte disponga l’annullamento del decreto di fissazione dell’udienza in Camera di Consiglio del 31 maggio 1999, “ordinando la restituzione dei documenti coperti dal segreto di Stato ai legittimi detentori”.

3. – Con i ricorsi indicati in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei Ministri lamenta, in riferimento ai medesimi parametri, la lesione della propria sfera di attribuzioni in materia di tutela del segreto di Stato ad opera del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna e del Giudice per le indagini preliminari dello stesso Tribunale, in relazione ad atti dei rispettivi uffici fra loro intimamente connessi, sia sotto il profilo della sequenza procedurale, sia per l’unicità della vicenda storica all’origine di entrambi i conflitti sollevati. In considerazione di tale stretta e duplice connessione, i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con un’unica sentenza.

4. – Occorre, innanzitutto, confermare l’ammissibilità dei conflitti di attribuzione in questione, che questa Corte ha già dichiarato, in linea di prima e sommaria delibazione, con ord. n. 320 del 1999 e ord. n. 321 del 1999.

4.1. – Sotto il profilo soggettivo, il Presidente del Consiglio dei Ministri è legittimato a sollevare conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, in quanto organo competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartiene in ordine alla tutela, apposizione, opposizione e conferma del segreto di Stato, non solo in base alla legge 24 ottobre 1977, n. 801, ma, come questa Corte ha già avuto occasione di chiarire, anche alla stregua delle norme costituzionali che ne delimitano le attribuzioni (sent. n. 410 del 1998 e sent. n. 110 del 1998; sent. n. 86 del 1977; ord. n. 266 del 1998 e ord. n. 426 del 1997).

Sotto il medesimo profilo, anche la legittimazione del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna a resistere nel conflitto deve essere ribadita, in conformità alla giurisprudenza di questa Corte che riconosce al pubblico ministero la legittimazione ad essere parte di conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, in quanto, ai sensi dell’art. 112 della Costituzione, è il titolare diretto ed esclusivo dell’attività di indagine finalizzata all’esercizio obbligatorio dell’azione penale (sent. n. 410 del 1998 e sent. n. 110 del 1998; ord. n. 266 del 1998 e ord. n. 426 del 1997).

Quanto al profilo oggettivo, il conflitto n. 23 del 1999 riguarda attribuzioni costituzionalmente garantite inerenti all’esercizio dell’azione penale da parte del pubblico ministero ed alla salvaguardia della sicurezza dello Stato anche attraverso lo strumento del segreto, la cui tutela, attraverso la sua opposizione e conferma, è attribuita alla responsabilità del Presidente del Consiglio dei Ministri, sotto il controllo del Parlamento.

4.2. – Anche per quanto riguarda il conflitto n. 24 del 1999, il Presidente del Consiglio dei Ministri è legittimato dal punto di vista attivo in quanto organo competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartiene in ordine alla tutela, apposizione, opposizione e conferma del segreto di Stato in base alle citate disposizioni costituzionali e legislative.

La legittimazione del Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Bologna a resistere nel conflitto deve essere ribadita, in conformità alla giurisprudenza di questa Corte, che riconosce ai singoli organi giurisdizionali la legittimazione ad essere parti di conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, in quanto, in posizione di piena indipendenza garantita dalla Costituzione, competenti a dichiarare definitivamente, nell’esercizio delle relative funzioni, la volontà del potere cui appartengono (“ex plurimis”, sent. n. 50 del 1999 e sent. n. 35 del 1999; sent. n. 375 del 1997; ord. n. 471 del 1998, ord. n. 261 del 1998 e ord. n. 250 del 1998; ord. n. 269 del 1996).

Quanto al profilo oggettivo, il conflitto n. 24 del 1999 riguarda attribuzioni costituzionalmente garantite inerenti all’esercizio della funzione giurisdizionale da parte del giudice per le indagini preliminari ed alla salvaguardia della sicurezza dello Stato anche attraverso la strumento del segreto, la cui tutela, attraverso la sua opposizione e conferma, è attribuita alla responsabilità del Presidente del Consiglio dei Ministri, sotto il controllo del Parlamento.

5. – Nel merito, il ricorso presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri nei confronti del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna è fondato.

6. – Prima di esporre le ragioni dell’accoglimento del ricorso, è necessario ricordare ancora una volta, per sommi capi, le vicende che hanno dato origine ai conflitti di cui è causa ed i precedenti costituiti dalla sent. n. 110 del 1998 e dalla sent. n. 410 del 1998.

Con la prima pronuncia, la Corte Costituzionale accoglieva il ricorso con il quale il Presidente del Consiglio dei Ministri aveva sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del pubblico ministero, in persona del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, in relazione ad attività istruttoria svolta nei confronti di funzionari del SISDE e di Polizia, e diretta ad acquisire elementi di conoscenza su circostanze incise dal segreto di Stato opposto e confermato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, ex art. 12 della legge n. 801 del 1977.

La Corte, dopo aver dichiarato l’ammissibilità del conflitto con ord. n. 426 del 1997, dichiarava, con la menzionata sent. n. 110 del 1998, non spettare al pubblico ministero, in persona del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, né acquisire, né utilizzare, sotto alcun profilo, direttamente o indirettamente, atti o documenti sui quali era stato legalmente opposto e confermato dal Presidente del Consiglio dei Ministri il segreto di Stato, né trarne comunque occasione di indagine ai fini del promovimento dell’azione penale, annullando conseguentemente gli atti di indagine compiuti sulla base di fonti di prova coperte dal segreto di Stato, nonché la sopravvenuta richiesta di rinvio a giudizio.

A seguito di tale sentenza, il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, al quale gli atti erano stati restituiti dal giudice per le indagini preliminari, reiterava la richiesta di rinvio a giudizio, eliminando da questa i riferimenti ai documenti trasmessi dalla Questura di Bologna.

Con ricorso del 10 luglio 1998, depositato il 14 luglio 1998, il Presidente del Consiglio dei Ministri sollevava un nuovo conflitto di attribuzione nei confronti del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, in relazione alla richiesta di rinvio a giudizio formulata in data 5 maggio 1998 nei confronti di funzionari del SISDE e di funzionari di polizia che con i primi avevano collaborato, e che si assumeva nuovamente basata su fonti di prova incise dal segreto di Stato opposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri ex art. 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801.

In accoglimento del secondo ricorso del Presidente del Consiglio, la Corte Costituzionale, con sent. n. 410 del 1998, ha dichiarato non spettare al pubblico ministero, in persona del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, rinnovare la richiesta di rinvio a giudizio utilizzando fonti di prova acquisite in violazione del segreto di Stato già accertata con sentenza della Corte Costituzionale e ha annullato la richiesta di rinvio a giudizio in data 5 maggio 1998.

In seguito a tale decisione, il pubblico ministero resistente ha formulato la richiesta di archiviazione ritenuta dal ricorrente lesiva della proprie attribuzioni costituzionalmente garantite.

7. – L’obbligo del pubblico ministero di trasmettere al giudice per le indagini preliminari l’intero fascicolo delle indagini preliminari, previsto dall’art. 408, comma 1, cod. proc. pen., è stato ribadito da questa Corte con la sent. n. 145 del 1991, invocata dal resistente, che ne ha sottolineato la funzione di garantire “che nessuna indebita limitazione possa essere apposta alla cognizione del giudice per le indagini preliminari ai fini dell’adozione delle determinazioni ad esso spettanti”. Senonché, a quest’ultimo, rispetto alla valutazione circa l’inutilizzabilità dei documenti di cui si tratta non compete, in questo caso, alcun potere decisorio in ordine alla adozione di determinazioni ulteriori e diverse dal rilievo d’ufficio della inutilizzabilità di tali documenti, a norma dell’art. 191, comma 2, cod. proc. pen., ciò che questa Corte ha già avuto modo di chiarire con l’ord. n. 344 del 2000, in termini del tutto espliciti.

Quest’ultima pronuncia, che ha dichiarato la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 256 cod. proc. pen. sollevata dal giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Bologna, ha nuovamente ribadito che, con la sent. n. 410 del 1998, questa Corte ha già inoppugnabilmente definito la controversia in merito all’utilizzabilità degli stessi atti, sui quali è stato opposto e confermato il segreto di Stato, cui fa riferimento il giudice “a quo”, statuendo in via definitiva sulla non spettanza al pubblico ministero del potere di utilizzarli ed annullando la richiesta di rinvio a giudizio basata sugli stessi. In tale occasione, si è anche chiarito che, derivando in via definitiva la sanzione dell’inutilizzabilità degli atti di cui si tratta, non già dall’art. 256 cod. proc. pen., bensì direttamente dalle due citate sentenze della Corte Costituzionale – pronunciate sulla base di parametri costituzionali e sottratte dall’art. 137, ultimo comma, della Costituzione, a qualsiasi forma, anche indiretta o impropria, di impugnazione – il giudice “a quo” avrebbe dovuto rilevarla d’ufficio a norma dell’art. 191, comma 2, cod. proc. pen., non residuando nel procedimento penale “a quo” alcuno spazio per fare applicazione, ai fini dell’identificazione degli atti non utilizzabili, dell’art. 256 cod. proc. pen. (ne, quindi, per dubitare della sua legittimità costituzionale).

La circostanza, anzi, che il divieto di utilizzazione degli atti di cui si tratta deriva inequivocabilmente e in via definitiva non dall’art. 256 cod. proc. pen., bensì dalle citate sentenze di questa Corte, sent. n. 110 del 1998 e sent. n. 410 del 1998, priva di valore processuale i documenti in questione e ne rende indebita e del tutto impropria l’inclusione nel fascicolo processuale.

Dalle citate decisioni costituzionali, nel rispetto della correttezza che deve ispirare i rapporti tra autorità giudiziaria e potere esecutivo nella materia della tutela del segreto di Stato, deriva un obbligo di restituzione dei documenti coperti da tale segreto, indipendentemente da una richiesta da parte dell’autorità responsabile della loro custodia.

Il sistema delle norme disciplinanti il processo penale, del resto, conosce più di un caso di obbligatoria restituzione di cose e documenti inutilizzabili a fini probatori, non solo da parte del giudice, ma anche direttamente da parte del pubblico ministero (artt. 262, comma 1, 263, comma 4, e 254, comma 3, cod. proc. pen.).

Non è forse inutile ricordare poi che il comma 3 dell’art. 271 cod. proc. pen. dispone la distruzione, “salvo che costituisca corpo del reato”, della documentazione delle intercettazioni di conversazioni o comunicazioni non utilizzabili a norma dei primi due commi.

Al pubblico ministero non spetta pertanto corredare la richiesta di archiviazione in data 3 maggio 1999 di documenti che, a seguito della sent. n. 110 del 1998 e della sent. n. 410 del 1998 di questa Corte, non doveva e non poteva né acquisire, né utilizzare, direttamente o indirettamente, e che avrebbe dovuto restituire all’autorità responsabile della tutela del segreto di Stato.

La permanenza materiale nel fascicolo processuale di documenti non utilizzabili perché coperti da segreto di Stato ritualmente opposto e confermato dal Presidente del Consiglio dei Ministri ex art. 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, successivamente, e in modo irretrattabile, ritenuti inutilizzabili con la sent. n. 110 del 1998 e la sent. n. 410 del 1998 di questa Corte, concreta la lesione delle attribuzioni costituzionali del ricorrente.

L’impugnata richiesta di archiviazione del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, corredata di tali documenti, deve pertanto essere annullata.

Quanto precede impone a questa Corte di dichiarare che non spetta al pubblico ministero formulare la richiesta di archiviazione in data 3 maggio 1999, corredandola di documenti che, anche a seguito della sent. n. 110 del 1998 e della sent. n. 410 del 1998 di questa Corte, non doveva e non poteva né acquisire né utilizzare, direttamente o indirettamente, e che avrebbe dovuto restituire all’autorità responsabile della tutela del segreto di Stato, e di annullare la richiesta presentata dal resistente in data 3 maggio 1999 al Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Bologna.

8. – Le ragioni che hanno condotto all’accoglimento del ricorso presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri nei confronti del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna e all’annullamento della richiesta di archiviazione all’origine del primo conflitto impongono di accogliere anche il secondo ricorso epigrafato, proposto dallo stesso ricorrente nei confronti del giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Bologna.

La rilevata assenza di valore processuale dei documenti dei quali questa Corte, con le sentenze nn. 110 e 410 del 1998, ha accertato, in via definitiva e sulla scorta dei parametri costituzionali applicati per la risoluzione dei rispettivi conflitti, l’inutilizzabilità nel procedimento de quo, impone l’espunzione dal fascicolo processuale dei documenti coperti da segreto di Stato legittimamente opposto e confermato dal Presidente del Consiglio, sottratti a qualsiasi valutazione da parte del resistente.

Da ciò consegue che non spetta al giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Bologna utilizzare in alcun modo, direttamente o indirettamente, gli atti e i documenti coperti da segreto di Stato, la cui inutilizzabilità è stata definitivamente accertata con la sent. n. 110 del 1998 e la sent. n. 410 del 1998 di questa Corte, neppure ai fini dei provvedimenti conseguenziali alla richiesta del pubblico ministero presentata in data 3 maggio 1999 e fissare l’udienza in Camera di Consiglio prevista dall’art. 409, secondo comma, cod. proc. pen.

Sia l’accoglimento dei due ricorsi presentati dal Presidente del Consiglio dei Ministri, sia l’annullamento della richiesta di archiviazione all’origine del primo conflitto impongono di annullare tutti gli atti successivi e conseguenziali alla richiesta di archiviazione, compreso il decreto, emesso ai sensi dell’art. 409, secondo comma, cod. proc. pen. in data 31 maggio 1999, con il quale è stata fissata al 14 luglio 1999 l’udienza in Camera di Consiglio, a seguito della richiesta del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna presentata in data 3 maggio 1999.

P.Q.M.

La Corte Costituzionale

riuniti i giudizi, dichiara che non spetta al pubblico ministero presentare al Giudice per le indagini preliminari richiesta di non doversi procedere, corredata di documenti coperti da segreto di Stato che, a seguito della sent. n. 110 del 1998 e della sent. n. 410 del 1998 di questa Corte, non può in alcun modo, né direttamente né indirettamente, utilizzare, né conservare nel fascicolo processuale, e conseguentemente annulla la richiesta di non doversi procedere, presentata dal resistente in data 3 maggio 1999 al Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Bologna;

dichiara che non spetta al Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Bologna utilizzare in alcun modo, direttamente o indirettamente, gli atti e i documenti coperti da segreto di Stato, la cui inutilizzabilità è stata definitivamente accertata con la sent. n. 110 del 1998 e la sent. n. 410 del 1998 di questa Corte, neppure ai fini dell’adozione del decreto in data 31 maggio 1999 di fissazione dell’udienza in Camera di Consiglio a norma dell’art. 409, secondo comma, cod. proc. pen., e conseguentemente annulla il citato decreto in data 31 maggio 1999, con il quale è stata fissata al 14 luglio 1999 l’udienza in Camera di Consiglio.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25 ottobre 2000.

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