Sentenza n. 110/1998

Svolgimento del processo – Motivi della decisione

1. – Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei Ministri solleva conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del pubblico ministero, in persona del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, in relazione ad attività istruttoria svolta nei confronti di funzionari del Servizio per la informazione e la sicurezza democratica (SISDE) e di Polizia, e diretta ad acquisire elementi di conoscenza su circostanze incise dal segreto di Stato ex art. 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801 (Istituzione e ordinamento dei servizi per le informazioni e la sicurezza e disciplina del segreto di Stato).

Il ricorrente lamenta la lesione della propria sfera di attribuzioni – fra queste, in particolare, il potere di vietare la diffusione di notizie idonee a recare danno all’integrità dello Stato democratico – come delimitata dagli artt. 1, 5, 52, 87, 94, 95 e 126 della Costituzione, e con riguardo agli artt. 12 e 16 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, nonché agli artt. 202, 256 e 362 del codice di procedura penale.

Il ricorrente chiede alla Corte di dichiarare che non spetta al pubblico ministero procedere ad indagini strumentali all’esercizio dell’azione penale con riferimento a fatti e notizie in ordine ai quali è stato opposto il segreto di Stato, confermato dal Presidente del Consiglio, e di conseguenza di annullare gli atti istruttori specificamente elencati.

2. – Occorre, innanzitutto, confermare l’ammissibilità del conflitto di attribuzione in questione, che questa Corte ha già dichiarato, in linea di prima e sommaria delibazione, con l’ord. n. 426 depositata il 18 dicembre 1997.

Sotto il profilo soggettivo, il Presidente del Consiglio dei Ministri è legittimato a sollevare il conflitto, in quanto organo competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartiene in ordine alla tutela, apposizione, opposizione e conferma del segreto di Stato, non solo in base alla legge n. 801 del 1977, ma, come questa Corte ha già avuto occasione di chiarire, anche alla stregua delle disposizioni costituzionali – invocate nel ricorso – che ne delimitano le attribuzioni (sent. n. 86 del 1977).

Sotto il medesimo profilo, anche la legittimazione del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna a resistere nel conflitto deve essere affermata in conformità alla giurisprudenza di questa Corte, che riconosce al pubblico ministero la legittimazione ad essere parte di conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, in quanto, ai sensi dell’art. 112 della Costituzione, è il titolare diretto ed esclusivo dell’attività di indagine finalizzata all’esercizio obbligatorio dell’azione penale (ord. n. 269 del 1996; sent. n. 420 del 1995, sent. n. 464 del 1993, sent. n. 463 del 1993 e sent. n. 462 del 1993).

Quanto al profilo oggettivo, il conflitto riguarda attribuzioni costituzionalmente garantite inerenti all’esercizio dell’azione penale da parte del pubblico ministero ed alla salvaguardia della sicurezza dello Stato anche attraverso lo strumento del segreto, la cui opposizione è attribuita alla responsabilità del Presidente del Consiglio ed al controllo del Parlamento.

3. – Per la definizione del presente conflitto è necessario, in via preliminare, ripercorrere i vari momenti e i diversi passaggi attraverso i quali la vicenda che ha originato il presente conflitto si è sviluppata.

Il 12 dicembre 1996 venivano sequestrati dal Procuratore della Repubblica di Roma due scatoloni di documenti relativi ad indagini, svolte anni prima da agenti della Polizia in forza all’Ufficio centrale investigazioni generali operazioni speciali (UCIGOS) e da funzionari del SISDE, in ordine a un cittadino straniero segnalato da servizi stranieri e sospettato di collegamento con una organizzazione terroristica straniera in epoca di attentati ad obbiettivi di pertinenza di Stato estero, siti sul nostro territorio.

Il 27 gennaio 1997 venivano interrogati dal Procuratore della Repubblica di Roma tre funzionari: due in servizio presso la polizia di Stato, uno presso il SISDE. Quest’ultimo si rifiutava di rispondere ad alcune domande e dichiarava di opporre il segreto di Stato sulla documentazione esibitagli.

Dopo di ciò la Procura della Repubblica emetteva decreto di esibizione ex art. 256 cod. proc. pen., notificato il 5 febbraio 1997, col quale disponeva l’acquisizione al procedimento di copia di tutta la documentazione, ovunque custodita dal SISDE, relativa alla persona che era stata oggetto di indagini.

Il SISDE forniva parte della documentazione, mentre su altra opponeva il segreto di Stato.

Ritenuta “pertinente” alle indagini preliminari in corso la documentazione segretata, il Procuratore della Repubblica interpellava il Presidente del Consiglio dei Ministri affinché desse conferma del segreto opposto ai sensi della legge n. 801 del 1977.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con provvedimento del 12 giugno 1997, ricordando che il segreto era stato opposto prima dal funzionario del SISDE, in sede di interrogatorio, e poi dal direttore del SISDE dopo l’ordine di esibizione, ritenute fondate le esigenze di segreto, dichiarava, con apposita motivazione, correttamente opposto in sede di interrogatorio il segreto di Stato in ordine alle domande relative ai dettagli dei “modi operandi” seguiti dal servizio nell’operazione antiterrorismo e in ordine all’esibizione di documenti richiesti dall’autorità giudiziaria.

Successivamente, il Comitato parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza investito ex art. 16 della legge n. 801 del 1977, con delibera unanime riteneva in data 22 luglio 1997 fondata la conferma del segreto opposta.

La Procura di Roma, ricevuta la decisione del Presidente del Consiglio e ritenuta la propria incompetenza territoriale, trasmetteva gli atti, unitamente all’interpello e alla delibera del Presidente del Consiglio dei Ministri, al pubblico ministero presso il Tribunale di Bologna. Questi avviava l’investigazione, notificando alla DIGOS della locale Questura, in data 8 luglio 1997, ordine di esibizione di documentazione riguardante le indagini svolte a suo tempo dalla polizia e dai servizi.

La Questura, nel trasmettere il 15 luglio 1997 copia dei documenti richiesti, precisava che sulle modalità operative era stato opposto il segreto di Stato. L’Avvocatura generale dello Stato ha prodotto la nota di trasmissione della Questura di Bologna, per sottolineare come la predetta trasmissione sia avvenuta con un documento che richiamava espressamente l’opposizione del segreto di Stato e la sua conferma. Al riguardo, il ricorrente ha ripetutamente affermato nel ricorso, nella memoria depositata e nella discussione, che il Procuratore della Repubblica ha proceduto oltre nelle indagini e utilizzato la documentazione erroneamente trasmessa dalla Questura di Bologna, ignorando il richiamo da questa formulato alla segretazione.

La Procura, tra il 2 e il 4 agosto 1997, provvedeva ad aprire gli scatoloni inizialmente sequestrati, costituenti corpo di reato, che erano stati inviati fin dal 23 giugno 1997 dalla Procura di Roma.

Il 6 novembre 1997, nel corso dell’interrogatorio di un quarto funzionario (il cui nome era emerso in questa fase dell’indagine bolognese) che si era riportato al segreto di Stato, era stata richiamata espressamente la conferma intervenuta da parte del Presidente del Consiglio con preciso riferimento al “modus operandi” del Servizio.

Il 17 novembre 1997, il pubblico ministero effettuava gli interrogatori degli altri indagati, preannunciando all’avvocato dello Stato, incaricato della difesa, un prossimo deposito della richiesta di rinvio a giudizio.

L’Avvocatura dello Stato, in una memoria datata 18 novembre 1997, chiedeva al pubblico ministero di non procedere alla richiesta di rinvio a giudizio.

Il pubblico ministero, in data 19-27 novembre 1997, chiedeva l’emissione di decreto di rinvio a giudizio per i quattro soggetti imputati per i reati previsti dagli artt. 81, 110 e 615 cod. pen., dagli artt. 81, 110 e 617 cod. pen., primo e terzo comma, e ancora 81, 110 e 617-bis cod. pen., primo e secondo comma, indicando nella richiesta di rinvio a giudizio fonti di prova coperte dal segreto di Stato.

Con provvedimento del 2 febbraio 1998 il giudice per le indagini preliminari fissava per il 22 aprile 1998 l’udienza preliminare.

4. – Nel merito, il ricorso deve essere accolto nei limiti di séguito precisati.

5. – Questa Corte ritiene di tenere fermi i principi enunciati nelle sentenze che si sono pronunciate sul fondamento e sui limiti del segreto opposto, per ragioni di sicurezza interna ed esterna dello Stato, all’autorità giudiziaria da organi del potere esecutivo, in epoca anteriore alla legge n. 801 del 1977.

Nella sent. n. 86 del 1977, si afferma che solo nei casi nei quali si tratti di agire per la salvaguardia di supremi interessi dello Stato può trovare legittimazione il segreto, in quanto strumento necessario per raggiungere il fine della sicurezza dello Stato e per garantirne l’esistenza, l’integrità, nonché l’assetto democratico, valori tutelati dagli artt. 1, 5, 52, 87 e 126 della Costituzione.

Quanto allo “sbarramento all’esercizio del potere giurisdizionale”, potere pur esso garantito dagli artt. 101, 102, 104 e 112 della Costituzione, la Corte – con la stessa sentenza – ebbe modo di affermare che “la sicurezza dello Stato costituisce interesse essenziale, insopprimibile della collettività, con palese carattere di assoluta preminenza su ogni altro, in quanto tocca (…) la esistenza stessa dello Stato, un aspetto del quale è la giurisdizione”.

La decisione richiama la precedente sent. n. 82 del 1976, anch’essa in tema di segreto politico-militare, nella quale si sottolinea che il predetto istituto involge “il supremo interesse della sicurezza dello Stato nella sua personalità internazionale, e cioè l’interesse dello Stato-comunità alla propria integrità territoriale, indipendenza, e – al limite – alla stessa sua sopravvivenza”.

La Corte ha sottolineato che la potestà dell’esecutivo in questa materia non è illimitata e ha fatto salva l’esigenza – destinata a trovare il suo punto di equilibrio e la sua definizione in sede legislativa – di assicurare, in ogni singolo caso concreto, un ragionevole rapporto di mezzo a fine; precisando che mai il segreto potrebbe essere allegato per impedire l’accertamento di fatti eversivi dell’ordine costituzionale; affermando la necessità che l’esecutivo indichi le ragioni essenziali che stanno a fondamento del segreto; insistendo sulla centralità della sede parlamentare ai fini del sindacato politico sulla tutela del segreto, attraverso tutti i modi consentiti dalla Costituzione, riconducibili alla funzione ispettiva delle Camere, ovvero all’àmbito dei procedimenti fiduciari.

6. – A seguito della sent. n. 86 del 1977, il Parlamento ha introdotto con la legge n. 801 del 1977 una nuova disciplina del segreto di Stato, in larga misura ispirata alla giurisprudenza costituzionale. Non si tratta tuttavia di una riforma compiuta, come risulta dall’art. 18, che rinvia ad una successiva “legge organica relativa alla materia del segreto” – non ancora intervenuta – che, anche alla luce del presente conflitto, si appalesa auspicabile.

In particolare, l’art. 15 della legge n. 801 del 1977, che ha modificato l’art. 352 del codice di procedura penale del 1930, e in seguito la direttiva della legge-delega per il nuovo codice di procedura penale di cui all’art. 2, comma 1, n. 70, della legge 16 febbraio 1987, n. 81, e gli artt. 202 e 256 del nuovo codice – norme, queste ultime, sulla cui base, nella specie, è stato opposto il segreto – hanno delineato, con formule non tutte identiche, in guisa da determinare qualche incertezza in ordine alla estensione del segreto, una ipotesi di improcedibilità, da dichiararsi dal giudice, allorché sia opposto il segreto e il giudice stesso ritenga essenziali per la definizione del processo gli elementi di conoscenza da esso preclusi.

7. – Con l’atto introduttivo del presente giudizio il ricorrente chiede che la Corte dichiari che non spetta al pubblico ministero, una volta preso atto della opposizione e della conferma del segreto di Stato, procedere oltre nelle indagini strumentali all’esercizio dell’azione penale e compiere ulteriori atti di indagine diretti ad acquisire “aliunde” elementi di conoscenza sui fatti incisi dal segreto di Stato.

La tesi prospettata dall’Avvocatura dello Stato, secondo la quale l’opposizione del segreto inibirebbe in modo assoluto all’Autorità giudiziaria la conoscenza dei fatti ai quali il segreto si riferisce, e quindi precluderebbe al pubblico ministero di compiere qualsiasi indagine, anche se fondata su elementi di conoscenza altrimenti acquisiti, non può essere condivisa. Tale impostazione altererebbe in questa materia l’equilibrio dei rapporti tra potere esecutivo e autorità giudiziaria, che debbono essere improntati al principio di legalità; né potrebbe questa Corte sostituirsi al legislatore, operando, in concreto e di volta in volta, senza alcuna base legislativa, valutazioni di merito attinenti al bilanciamento tra i beni costituzionali sottostanti rispettivamente alle esigenze di tutela del segreto e di salvaguardia dei valori protetti dalle singole fattispecie incriminatrici.

Sulla base di questi princìpi, e alla luce della disciplina vigente, che non delinea alcuna ipotesi di immunità sostanziale collegata all’attività dei servizi informativi, l’opposizione del segreto di Stato da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri non ha l’effetto di impedire che il pubblico ministero indaghi sui fatti di reato cui si riferisce la “notitia criminis” in suo possesso, ed eserciti se del caso l’azione penale, ma ha l’effetto di inibire all’autorità giudiziaria di acquisire e conseguentemente di utilizzare gli elementi di conoscenza e di prova coperti dal segreto.

Tale divieto riguarda l’utilizzazione degli atti e documenti coperti da segreto sia in via diretta, ai fini cioè di fondare su di essi l’esercizio dell’azione penale, sia in via indiretta, per trarne spunto ai fini di ulteriori atti di indagine, le cui eventuali risultanze sarebbero a loro volta viziate dall’illegittimità della loro origine.

Fermo il principio di legalità, i rapporti tra Governo e autorità giudiziaria debbono essere ispirati a correttezza e lealtà, nel senso dell’effettivo rispetto delle attribuzioni a ciascuno spettanti. Entro questo quadro, non potrebbe ad esempio l’autorità giudiziaria aggirare surrettiziamente il segreto opposto dal Presidente del Consiglio, inoltrando ad altri organi richieste di esibizione di documenti dei quali le sia nota la segretezza formalmente opposta.

Nel caso di specie, non appare conforme al dovere di lealtà e di correttezza il comportamento del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna che, pur essendo a conoscenza dell’avvenuta opposizione del segreto, non ne ha di fatto tenuto conto, rivolgendo al Questore di Bologna ordine di esibizione di documentazione riguardante le indagini svolte a suo tempo dalla Polizia e dai servizi.

Per contro non è precluso al pubblico ministero di procedere, ove disponga o possa acquisire per altra via elementi indizianti del tutto autonomi e indipendenti dagli atti e documenti coperti da segreto.

Spetta poi al giudice, al quale il pubblico ministero formula le sue richieste, decidere se si debba dichiarare non doversi procedere per l’esistenza del segreto di Stato, allorquando ritenga essenziali prove la cui acquisizione e utilizzazione sono impedite dal segreto medesimo.

Nella specie, risulta, in base a quanto si è detto nella precedente esposizione in fatto, che atti coperti dal segreto sono stati acquisiti ed utilizzati; che da essi il pubblico ministero ha preso le mosse per ulteriori indagini e che la richiesta di rinvio a giudizio indica, fra le fonti di prova dei reati contestati, alcuni documenti coperti dal segreto legalmente opposto. Sotto questo profilo, la domanda del ricorrente è dunque fondata: e devono pertanto essere annullati, ai sensi dell’art. 38 della legge n. 87 del 1953, gli atti di indagine compiuti sulla base di fonti di prova coperte dal segreto, nonché la sopravvenuta richiesta di rinvio a giudizio, in quanto vi sono indicate o sono comunque utilizzate fonti di prova coperte dal segreto.

P.Q.M.

La Corte Costituzionale

dichiara che non spetta al pubblico ministero, in persona del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, né acquisire, né utilizzare, sotto alcun profilo, direttamente o indirettamente, atti o documenti sui quali è stato legalmente opposto e confermato dal Presidente del Consiglio dei Ministri il segreto di Stato, né trarne comunque occasione di indagine ai fini del promovimento dell’azione penale, e conseguentemente annulla gli atti di indagine compiuti sulla base di fonti di prova coperte dal segreto di Stato, nonché la sopravvenuta richiesta di rinvio a giudizio.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 aprile 1998.

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